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De l’excès de confiance à « l’escroquerie légale »

Article publié le 13 octobre 2003

Petite histoire (à méditer) d’une « énorme entourloupe » : l’affaire de l’indemnité familiale d’expatriation des membres militaires des Forces françaises d’Allemagne. En l’absence de toute archive que pourrait détenir un groupement professionnel défendant les intérêts des militaires (qui ne passent pas leur temps au milieu des archives parlementaires ou administratives), et pour l’édification des […]

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Petite histoire (à méditer) d’une « énorme entourloupe » : l’affaire de l’indemnité familiale d’expatriation des membres militaires des Forces françaises d’Allemagne.

En l’absence de toute archive que pourrait détenir un groupement professionnel défendant les intérêts des militaires (qui ne passent pas leur temps au milieu des archives parlementaires ou administratives), et pour l’édification des jeunes générations, il convient de rappeler comment le pouvoir a capté définitivement il y a vingt cinq ans une indemnité familiale d’expatriation due aux membres militaires des Forces françaises en Allemagne, alors que les civils, mieux conseillés par leurs syndicats, ont réussi à mettre en échec la manoeuvre odieuse des Finances. Que nos chefs ont laissé s’opérer en faisant croire à ceux qu’ils prétendent défendre « qu’ils s’occupaient de la question ».

Comme pour l’affaire récente des milliards « abandonnés » avec lesquels le CEMAT, vantant les armées, déclenchait l’hilarité des syndicats en déclarant en 2001 au Figaro « Mais nous, les militaires, avons diminué de 23% les soldes versées à l’étranger. Ni le Quai d’Orsay, ni l’Education nationale ou d’autres administrations ne l’ont fait », on demeure pantois.

Pour avoir entendu naguère dans une réunion interarmées un général sous-chef à l’EMA rejeter une idée organisationnelle novatrice susceptible de satisfaire une demande du ministre au motif suivant : « on ne va pas se mettre nous-mêmes la tête sur le billot », on constate que « la tête » des subordonnés est peu considérée par ceux-là même qui sont supposés exercer un rôle paternaliste de défenseurs naturels…

***

L’affaire trouve son origine en 1951, année de création de l’indemnité familiale d’expatriation pour les personnels civils et militaires servant en Allemagne.

Après le changement de statut juridique de la présence des F F A consécutif aux accords de Paris de 1954, un décret remplaça cette indemnité par une indemnité nouvelle moins élevée.

Une note du chef du service du budget et de l’ordonnancement du 12 mai 1956 mit promptement en oeuvre ce décret qui … ne fut publié que le 1er juin. Il n’y a pas de petites économies, même irrégulières ? Car outre les délais raccourcis, il ne fut publié qu’au BO des armées, mais pas au JO de la République. Seconde erreur.

Divers syndicats demandèrent par recours gracieux l’annulation de la note du 12 mai. Recours rejeté. D’où un recours devant le Conseil d’Etat.

Lequel dans son arrêt du 18 mars 1960 annule pour les civils représentés par leurs syndicats les dispositions du décret qui institue une indemnité inférieure à l’ancienne « parce qu’elles fixent pour leur exécution, une date antérieure à celle qui régit l’entrée en vigueur des décrets à partir de leur publication au JO ». Mais ne se prononce pas sur le fond.

Au lieu de publier rapidement le texte au JO, nos chers financiers trouvèrent une astuce juridique inédite.

Le financement de l’indemnité était assuré par un compte spécial libellé en deutsch marks et institué par l’article 76 de la loi du 23 décembre 1946.

Le décret précédent était devenu caduc selon eux du fait de la cessation de la contribution de l’Allemagne à l’alimentation de ce compte en raison de la cessation du régime d’occupation.

Notons bien l’art du lien subtil et pervers.

Allaient-ils faire un rappel de trop perçu depuis octobre 1954 ?

Le ministre des armées fait appel et le Conseil d’Etat, par arrêt du 12 mai 1967, donne raison aux fonctionnaires civils qui bénéficient donc du rappel de l’indemnité familiale d’expatriation, souvent assorti d’intérêts moratoires qui, selon les situations individuelles, peuvent être importants.

Il en est de même pour les personnels de l’économat des Armées après un arrêt de la Cour d’Appel et une décision des prud’hommes de Paris.

***

Des péripéties interviennent ensuite :

tentative de régularisation par un projet de loi repoussé en Commission,
Amendement à une loi de finances non adopté.

Mais les arrêts du Conseil d’Etat ne s’appliquent juridiquement qu’aux fonctionnaires qui ont déposé des recours, donc aux civils.

Le commandant en chef aux FFA s’en ouvre au ministre le 7 août 1968. Lequel répond que la déchéance sera opposée aux militaires qui ont formulé des recours gracieux postérieurement au 31 décembre 1963. Lequel CC/FFA indique bizarrement aux troupes le 31 octobre 1969 que les demandes d’indemnisation doivent être adressées au directeur de l’Intendance du 2° CA/FFA (avec modèle joint).

Le CEMA pour sa part, dans une note du 2 mars 1970, relève que la mise en paiement des indemnités au personnel civil « n’a pas manqué d’être connue à la longue du personnel militaire ». Le déplore-t-il ?

Il relève le mode d’information « aussi spontané qu’inorganisé, sur l’existence d’un droit ouvert depuis 1960 ». L’ADEFDROMIL n’était pas créée…

Dans une note adressée au président de la Commission de la défense nationale le 22 juin 1971, le ministre des armées précise : « J’appelle votre attention sur l’incidence financière d’une indemnisation des personnels militaires ( dont le nombre non encore connu exactement paraît devoir excéder 100.000) qui atteint approximativement 500 à 700 millions de F : vous ne serez pas – j’en suis certain –insensible à l’ampleur de la charge qui en résulterait pour les finances de l’Etat ». [ndr :1 fr de 1971 équivaut à 0,81889 € de 2001]

Coup de poignard dans le dos ?

Et il ajoute : « Il m’est donc apparu plus réaliste de ne pas diriger l’effort du Gouvernement vers le règlement d’une situation concernant la période 1956-1963 et n’affectant qu’une partie de la collectivité militaire qui ne serait pas, en raison de son coût élevé, sans freiner nécessairement pendant plusieurs années l’amélioration de la condition de l’ensemble des personnels militaires qui est l’objet de mes constantes préoccupations ».

Donc, si on ne nie pas que l’indemnité était due, on indique qu’on ne la paiera pas pour … améliorer la condition militaire !

Vous avez dit tartufferie ? Hypocrisie ?

Il n’y a qu’à des militaires que les politiques peuvent faire des coups pareils.

Déjà, ils avaient payé la mise en place de la Force nucléaire stratégique par une stagnation de leur condition matérielle et de leur vie militaire de 1962 à 1974.

Faudra-t-il à l’avenir qu’ils payent les armes d’infanterie ?

Toujours est-il que l’Administration ne manque pas par la suite d’opposer la déchéance quadriennale aux demandes déposées après le 31 décembre 1963.

Pour donner un tour d’une logique déshumanisée et comique à cette affaire, le Conseil d’Etat se prononce le 12 avril 1972 pour l’annulation des décrets incriminés en ce qui concerne les militaires, pour le même motif que celui retenu en 1960 pour les civils, et … valide les déchéances quadriennales opposées aux mêmes militaires.

Le Professeur Delvové, éminent juriste, observe : « Ainsi donc, par le premier arrêt du 12 avril 1972, les militaires ont obtenu l’annulation des décisions réduisant leur traitement ; en vertu du second, leurs demandes de paiement de ces émoluments ont été rejetées. Leur succès sur le terrain de la légalité se transforme en échec sur celui de l’indemnité : satisfaction toute théorique, sans conséquence financière… ».

On sait pourtant que le principe indemnitaire est un élément fondamental du droit civil.

Mais en droit administratif, c’est selon (cf : l’arrêt n° 149431 du CE en date du 6 novembre 1995 dans l’affaire Francheschi contre ministre de la défense). Il y a semble-t-il le préjudice moral pour gens d’en haut et celui – nié dans la majorité des cas – pour gens d’en bas), et c’est selon le nombre de militaires concernés.

Pour les Finances, il ne faut pas qu’ils soient trop nombreux. On y est marqué par l’armée des gros bataillons si coûteuse, même en guenilles…

Dans le rapport déposé par M Voilquin (député) au nom de la commission de la défense nationale le 16 mai 1975 en vue de la création d’une commission d’examen de cette affaire, il est remarqué :

« – Il est curieux que la déchéance quadriennale soit opposée à des recours formulés après le 31 décembre 1963 alors que l’autorité militaire a diffusé un modèle de demande en 1969. Si les militaires n’ont pas déposé leurs demandes plus tôt, c’est qu’ils n’ont pas été informés et qu’ils faisaient confiance à leurs chefs. D’éminents juristes estiment que l’application de la déchéance quadriennale n’est pas juridiquement fondée du fait l’intervention de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances de l’Etat ».

Un rapport de M. Dronne (député) de juin 1976, visant la création d’une commission nouvelle indique : « le règlement de cette affaire nous semble à tous une affaire de justice ; il faut que nous lui trouvions une solution, d’autant que M. le Président de la République [ndr : M. Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances à la naissance de l’affaire et du refus de son ministère] avait, lors de sa campagne présidentielle, déclaré : « Je connais bien ce problème et il me tient à coeur… Aussi, si je suis élu, je ne manquerai pas de faire étudier cette affaire avec le plus grand soin… ».

Le député relève en outre : « La situation est profondément choquante sur le plan de l’équité ».

En avril 1977 une proposition de loi est déposée par MM. Longequeue, Allainmat, Aumont, Darinot, Delorme, Duroure, Planeix, Sainte Marie et les membres du groupe du Parti socialiste et des radicaux de gauche et apparentés visant « la création auprès du ministre de la défense d’une commission chargée d’établir les circonstances dans lesquelles les militaires en stationnement aux FFA ont été privés de l’indemnité familiale d’expatriation… »

En mai 1977 était présenté à l’Assemblée par M Dronne un rapport supplémentaire de MM Voilquin, Kiffer et Longequeue (députés).

On peut y lire : « que [les militaires] s’abstinrent d’exprimer leurs demandes en raison des recommandations et des injonctions faites par le commandement… ».

Que « le Gouvernement n’a d’ailleurs pas caché la véritable raison de son refus, à savoir « l’ampleur de charge qui en résulterait pour l’Etat ». [ndr : Ceci rappelle la « cristallisation » des retraites des anciens combattants originaires des pays ultramarins, en raison de la charge …].

Cette proposition de loi sera adoptée à l’unanimité par la commission de la défense nationale, et la conférence des présidents de groupe du 17 mai 1978 avait décidé de l’inscrire à l’ordre du jour du 26 mai. Le gouvernement s’est opposé à cette inscription au titre de l’article 41 de la Constitution (question d’ordre réglementaire et non législatif).

La commission avait pourtant proposé que seul le principal soit payé, avec étalement sur plusieurs années, et non pas les intérêts moratoires.

Le gouvernement, interpellé par question parlementaire publiée au JO du 15 décembre 1978, n’a jamais répondu.

Et l’affaire s’est échouée sur les sables du mépris.

***

De cette histoire (affligeante pour le pouvoir quel qu’il soit) il convient semble-t-il de retenir :

Que les politiques, à l’exception des députés agissant timidement lorsqu’il s’agit des militaires (ils ne risquent rien qui soit douloureux) ont été d’une grande désinvolture, et se sont payés, en ménageant les apparences, la tête des ces militaires. Que les énarques de Rivoli-Bercy se sont payés aussi la tête des militaires alors qu’ils n’ont pas, à ce que l’on sait, pour habitude d’être si avares de leurs propres indemnités. Eux qui ne peuvent même pas se prévaloir d’un mort au champ d’honneur de l’administration : le Préfet Erignac était sorti du rang. Que le commandement, soucieux semble-t-il de ne pas ouvrir combat frontal avec des politiques du même bord que la majorité des généraux, a laissé tomber les intérêts de sa troupe. Il ne les défend généralement dans les combats triangulaires avec le pouvoir que lorsque ces combats, en prenant la défense des intérêts des militaires comme alibi, sert ses intérêts propres. On l’a vérifié à l’occasion d’une élection présidentielle avec « le manifeste [prétendument axé sur la défense] des quarante cinq généraux », qu’on a eu tort de ne pas sanctionner sévèrement. Que les mots et les discours, ainsi que les promesses, sont du vent. Ils servent à gagner des délais. Seul un groupement professionnel autonome des militaires, agissant avec fermeté et indépendance (les associations « militaires » sont subventionnées par le ministre et lui servent souvent de fausse barbe) et donnant un peu d’élan aux parlementaires et audit ministre, aurait pu, dans une affaire comme celle-ci, conseiller à temps et agir en conséquence.

C’est ce qu’annonçait M. Michel Debré dans une lettre écrite à M. Valéry Giscard d’Estaing, publiée en son temps dans des bulletins d’associations « militaires », en lui précisant que son attitude de refus était de nature à susciter l’émergence d’un esprit syndical dans les armées.

C’est fait et c’est le résultat du mépris inconscient des décideurs. Il est trop tard pour le regretter. La roue tourne. Et on ne posera pas soi-même sa tête sur le billot.

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